Die Verfassungsreform in Russland
Inhalte und Umsetzung
Im Januar dieses Jahres überraschte der russische Präsident Wladimir Putin mit Vorschlägen für eine umfangreiche Reform der russischen Verfassung von 1993. Diese sieht vor, die ohnehin starke Stellung des Präsidenten im Gewaltengefüge nochmals enorm zu erweitern. Im Gesetzgebungsverfahren wurden weitere gewichtige Änderungen eingefügt, darunter eine Vorschrift, die es Putin erlauben soll, sich für zwei weitere Wahlperioden als Präsident zur Wahl zu stellen.
Mittlerweile ist das in der Verfassung vorgesehene Gesetzgebungsverfahren beendet, und das Änderungsgesetz wurde offiziell bekanntgemacht. Die ursprünglich für den 22. April 2020 geplante Volksabstimmung, laut dem Änderungsgesetz eine Voraussetzung für das Inkrafttreten der Verfassungsreform, musste wegen der Covid-19-Pandemie allerdings verschoben werden.
Über die geplanten Änderungen, ihre juristische Bedeutung und den weiteren Fortgang des Verfahrens diskutieren:
Caroline VON GALL, Freie Universität Berlin
Elena GRITSENKO, Staatliche Universität St. Petersburg
Vera RUSINOVA, Higher School of Economics, Moskau
Moderation:
Burkhard BREIG, Ostfalia – Hochschule Braunschweig/Wolfenbüttel
Die Diskussion findet in deutscher Sprache statt.
Bitte melden Sie Ihre Teilnahme bis zum 21. Juni 2020 unter:
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Veranstaltungsprogramm
Einladung (PDF, 417 kB)
Veranstaltungsbericht
Bericht: Burkhard Breig, Gabriele Freitag
Im Januar dieses Jahres überraschte der russische Präsident Wladimir Putin mit Vorschlägen für eine umfangreiche Reform der russischen Verfassung von 1993. Diese sieht vor, die ohnehin starke Stellung des Präsidenten im Gewaltengefüge nochmals enorm zu erweitern. Im Gesetzgebungsverfahren wurden weitere gewichtige Änderungen eingefügt, darunter eine Vorschrift, die es Putin erlaubt, sich für zwei weitere Wahlperioden als Präsident zur Wahl zu stellen. Das Änderungsgesetz sieht eine Volksabstimmung vor. Das ursprünglich für den 22. April 2020 geplante Plebiszit wurde wegen der Covid-19-Pandemie auf Ende Juni verschoben. Über die gesetzlichen Änderungen, ihre juristische Bedeutung und den weiteren Fortgang des Verfahrens diskutierten Caroline VON GALL, Freie Universität Berlin, Elena GRITSENKO, Staatliche Universität St. Petersburg und Vera RUSINOVA, Higher School of Economics, Moskau, mit Burkhard BREIG, Ostfalia – Hochschule Braunschweig/Wolfenbüttel.
Caroline von Gall erläuterte eingangs die Struktur des Reformgesetzes, der bisher umfangreichsten Änderung der russischen Verfassung von 1993. Die ursprüngliche Verfassung, so von Gall, war von der Tendenz her liberal, schrieb aber gleichzeitig ein starkes Präsidentenamt fest. Wesentliches Ziel der Verfassungsänderung ist es, diese Konzentration auf das Amt des Präsidenten noch stärker zu betonen, während gleichzeitig die Gewährleistungen individueller Freiheit des Grundrechtekapitels durch Vorschriften in den anderen Kapiteln relativiert werden. Zu den zentralen Änderungen zählt eine Regelung, die es Präsident Putin erlaubt, für zwei weitere Amtszeiten zu kandidieren – in Abweichung von der Beschränkung auf insgesamt zwei Amtszeiten. Die Verfassungsänderung suggeriert auf den ersten Blick eine Stärkung des Verfassungsgerichts durch zusätzliche Kompetenzen. De-facto wird das Gericht aber, so von Gall, geschwächt. Verfassungsrichter – und auch die Richter an Rechtsmittelgerichten – können nun auf Vorschlag des Präsidenten vom Föderationsrat entlassen werden, wenn sie eine Handlung begehen, „die die Ehre und Würde eines Richters verletzt“. Außerdem wird die Zahl der Richter verringert. Neue Vorschriften über soziale Gewährleistungen sind laut von Gall kein Fortschritt gegenüber dem status quo und dienten lediglich dazu, Akzeptanz für das Projekt in der Bevölkerung zu gewinnen.
Elena Gritsenko ging vor allem auf die Änderungen in den Rechtsbeziehungen zwischen dem Zentrum und den Regionen sowie den Trägern der kommunalen Selbstverwaltung ein. Durch folgende Gesetzesänderungen werde der Entscheidungsspielraum der Regionen zugunsten der zentralen Exekutive geschwächt: Durch die erhöhte Zahl von Vertretern der Russischen Föderation im Föderationsrat verliere dieser seine Funktion als Kammer der Regionen. Der Präsident erhält das Recht, verabschiedete regionale Gesetze präventiv dem Verfassungsgericht zur Kontrolle vorzulegen, bevor sie von dem jeweiligen Gouverneur verkündet werden. Darüber hinaus werden bisher auf einfachgesetzlicher Ebene geregelte Mitspracherechte der Föderation bei der Ernennung und Enthebung von Amtsträgern auf regionaler und kommunaler Ebene in den Text der Verfassung aufgenommen. Kommunale Organe verlieren das bisher verfassungsrechtlich gesicherte Steuerfindungsrecht. Die Abgrenzung der Zuständigkeiten auf horizontaler und vertikaler Ebene, so Gritsenko, wird durch die Verfassungsänderung noch unklarer. Die Verfassungsänderung ziele damit eindeutig auf eine stärkere Zentralisierung und weitere Stärkung des Präsidenten. Das Recht auf Verfassungsbeschwerde werde mit der Verfassungsänderung deutlich eingeschränkt.
Vera Rusinova erläuterte die Auswirkungen der Verfassungsänderung auf das Zusammenspiel von nationalem und internationalem Recht. Die Verfassungsänderung zielt auf eine Stärkung der Souveränität Russlands. Schon bisher nimmt das Verfassungsgericht für sich in Anspruch, die Rechtsprechung internationaler Gerichte (einziges praktisches Beispiel: der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte) für innerstaatlich unanwendbar zu erklären, um die Grundlagen der russischen Verfassungsordnung zu schützen. Diese Kompetenz wird nun in den Text der Verfassung gehoben und wesentlich ausgeweitet. Rusinova betonte, Russland sei nicht der einzige europäische Staat, der sich die Möglichkeit vorbehalte, internationaler Rechtsprechung innerstaatlich die Gefolgschaft zu verweigern, mit der Verfassungsänderung aber der einzige Staat, der dies in seiner Verfassung festschreibe. Gleichzeitig wies sie auf den Vorrang des unveränderten ersten Kapitels über Grundlagen der Verfassungsordnung hin, das eine deutlich völkerrechtsfreundliche Vorschrift über das Verhältnis von internationalem und nationalem Recht enthalte.
Abschließend erörterten die beiden russischen Juristinnen die Frage nach der Ermächtigungsgrundlage für die Volksabstimmung über die Verfassungsänderung. Gritsenko betrachtet die Volksabstimmung nicht als Referendum. Problematisch sei auch, dass nur eine pauschale Zustimmung oder Ablehnung des gesamten sehr umfangreichen und disparaten Änderungspakets möglich sei. In Russland habe es eine Diskussion darüber gegeben, die Verfassungsänderungen in mehreren Blöcken zur Abstimmung zu bringen. Die Regierung habe diesen Vorschlag aber nicht akzeptiert. Auch Rusinova wertete die Abstimmung nicht als Referendum, sondern eher als Umfrage, zumal das Gesetz über die Änderung der Verfassung bereits verabschiedet und öffentlich verkündet wurde. Die Abstimmung werde in den russischen Medien gerne als neuer „Gesellschaftsvertrag“ verkauft. Das Vertrauen zwischen Staat und Gesellschaft werde durch die Änderungen aber nicht gestärkt.